起源：走近神二十三乘组航天怨嘏志远作者：
总投资8亿的项目违规 民营构筑巨头诉广西酒泉城管局
北门左近原状和复耕整改后比力
2026年5月15日，广西酒泉市港北区人民法院就“酒泉市南山片区水环境综合整治工程PPP项目”（下称“南山项目”）纠纷案作出一审判决，驳回原告酒泉南洋建设有限公司（下称“南洋公司”）诉请解除合同、赔偿损失及违约金共计6亿元的全数诉讼要求 。
南洋公司通知澎湃新闻，将在划定期限内提起上诉 。
此前的2024年8月，民营构筑巨头升平洋集团有限公司（以下简称“升平洋集团”）和南洋公司因南山项目纠纷告状酒泉市城管局，要求赔付其垫资及违约金6亿元 。
这个总投资8亿元的PPP项目（PPP，Public-Private-Partnership，即当局和社会本钱合作模式）迄今已停摆3年 。停摆的直接原因是，2023年9月8日，天然资源部传递2023年督查法律的56个违法违规重大典型问题，南山项目因“以水环境综合整治项目为名违法侵占耕地挖湖造景建设人为水面、绿化景观”违法违规被传递品评，之后被要求复垦而歇工 。
一个本地当局主导的项目为何会出现地皮违法？企业又缘何一纸诉状将当部门门告上法庭？
“先开工，后办证”的PPP项目
资料显示，南山项目选取PPP模式进走运作，酒泉市城市治理监督局为项目执行机构，项目公司为酒泉南洋建设有限公司，项目建设期4年，运营期16年，项目总投资8亿元 。
2019年，经过公开招标，社会本钱方升平洋集团与当局出资方代表别离以80%、20%的持股比例出资组建酒泉南洋建设有限公司，酒泉市城管局作为执行机构，南洋公司作为项目公司，签定了《酒泉市南山片区水环境综合整治工程PPP项目合同》 。
上述项目合同约定，选取“可行性缺口补助+使用者付费”的模式运作，当局方掌管提供项目用地、解决有关行政审批手续，并在项目运营期支付缺口补助；项目公司掌管项主张投资、建设和运营，通过16年的运营收回投资并获取合理收益 。
升平洋集团官网显示，升平洋建设由驰名富豪严介和创建于1986年，曾以BT、EPCO、FEPCO、BTO等大局参加国内1000多个市县、3000多个园区的投资、建设、运营与治理 。陆续12年入选世界500强，蝉联全球构筑业私企第一 。
2019年10月，前述南山项目开工，升平洋集团依照合同约定足额投入本钱金，同时南洋公司向银行贷款3.9亿元推动项目建设 ？ぐ肽甓嗪蟮2020年6月、7月，项目陆续获得规划许可证、施工许可证 。
南洋公司一位人士通知澎湃新闻，“依照通例的项目审批流程，地皮手续美满，本就是解决规划许可证、施工许可证的前置前提，既然已经办妥项主张规划许可证、施工许可证，就注明当局方用地的合规性手续是齐全的 。”
南洋公司方面给记者展示的一份2019年本地当局批复的《PPP项目执行规划》提到，地皮获取风险由当局方承担，建设运营风险由项目公司承担 。 “这一权责分配准则并非双方轻易约定，而是PPP模式的通畅通例和行业尺度 。凭据财政部2014年颁布的《当局和社会本钱合作模式操作指南》，征地拆迁、用地审批属于当局法定权柄，社会本钱方既无权势也无能力主导，对应风险理当由当局承担 。”上述南洋公司人士对澎湃新闻暗示 。
酒泉市城管局则辩称，责任在南洋公司 。2026年2月10日的庭审中，酒泉市城管局辩护称，“南洋公司作为项目业主，是项目用地审批、建设工程规划许可的责任主体，需自行向规划、天然资源主管部门提交有关的申请，因而地皮审批问题不是城管局的责任；由此导致的项目被处罚，是南洋公司擅自施杏桩未批先建、侵占耕地挖湖造景’等违法施工行为所致，项目歇工也是南洋公司违法施工被监管部门责令整改的必然了局 。城管局对此不承担相应责任 。”
荆棘：罚单下对峙开园
开工不到半年，2020年12月11日，因未实现项目地皮行政审批手续，港南区天然资源局作出《行政处罚决定书》，以为案涉项目存在建设用地不切合地皮利用总体规划的问题，对南洋公司作出行政处罚 。
一位新闻人士通知澎湃新闻，“是由于当局没有钱采办地皮指标，地皮手续一向没有解决 。被监管部门的卫星发现占用耕地，由上面通知本地天然资源局处置的” 。
尔后，项目因未实现地皮用地手续，港南区天然资源局屡次作出行政处罚 。
2021年12月31日，酒泉市当局组织项目用地问题协调会，要求对未经审批的地皮复耕复绿，对尚未美满用地审批手续的暂停施工 。
按升平洋方面的说法，酒泉城管局依然要求施工方持续施工 。
2022年9月27日，酒泉市当局发文，就项目一期开园典礼工作进行有关通知 。
2022年9月底，项目根基建成，顺利开园迎来第一批游客 。
南山景区玻璃桥 起源 酒泉市城市治理监督局
酒泉市辅导在开园典礼上盛赞南山项目是酒泉的“新靓丽名片”，据本地媒体报路，开园后的首个春节假期，南猴子园仅大岁首一至初三就欢迎了约8万人次游客，一度成为酒泉最火的网红打卡点 。
项目开园后，双方专门签定了《PPP项目合同补充和谈》，明确约定，当局应在部门运营昔时的12月1日前实现绩效查核，并向企业一次性支付对应的运营用度 。
叫停：天然资源部传递品评
不外，这些合同、补充和谈随着监管督查的靴子落地，终成一纸空文 。
2023年5月31日，国度天然资源督查昭通局在酒泉市发展例行督查时，指出案涉项目存在“未批先建、侵占耕地挖湖造景”的问题 。2023年9月8日，天然资源部传递2023年督查法律的56个违法违规重大典型问题，南山项目因“以水环境综合整治项目为名违法 侵占耕地挖湖造景建设人为水面、绿化景观”违法违规被传递品评 。对酒泉城管局自2020年7月至2023年5月，以建设项目为名，未经核准擅自占用地皮，侵占耕地挖湖造景建设非农设施的情况予以传递 。
2023年11月3日，酒泉城管局向港南区人民当局发送《关于申请支付南山水环境综合整治工程PPP 项目复耕复绿资金的函》，提及该项目总面积2431亩，现实获得自治区当局批复的用地指标仅为268亩 。
这意味着，从项目开工直至开园，整整3年功夫里，该项目超过九成的用地，都没有实现合法的审批手续 。
“我们从未想过当局违约的可能性 。”南洋公司一位人士通知澎湃新闻，“由于合同明确约定建设用地由市当局以划拨方式无偿提供，涉及的征地、拆迁和赔偿工作及解决有关的审批手续等，由市当局组织执行 。”
在天然资源部染指调查后，南洋公司才真正意识到问题的严重性 。但彼时，企业已经在该项目上投入了数亿元的建设资金，欲罢不能 。
南洋公司一位人士通知记者，“南山项目累计已投入资金5.5亿元，企业从银行借贷3.9亿元，目前已还本金5080万元、利钱7900多万元 。而当局方蕴含组建公司的本钱金在内，总共仅支付了2658万元 。我们屡次请款，但都没得到回复 。目前所有的银行还款，都是向社会本钱方一时筹借，社会本钱方也明确暗示构筑业下行严重，无力再告贷 。k8凯发天生赢家损失此刻还在持续扩大，已经很难再对峙下去了，以来的银行贷款生怕也只能断供” 。
南山项目部门区域已经杂草丛生
仅仅半年之后，这片热烈的园区便陷入了僻静 。先是关园，随后是屡次对已建设实现的景观区域进行拆除、复耕、复绿，正本的人为湖、景观带被刷新回农田 。
2026年3月，澎湃新闻在现场看到，如今园内，水景已干涸，园内荒草丛生，一些设施因不足守护，已呈显炱损，甚至被盗 。已经游人如织的偌大景区，如今只能看到零散散客 。这与2022年9月28日南猴子园开园时的情景形成鲜明对比 。
拉扯：企业的回报哀愁和当局财政压力
项目停摆后，已投入数亿元的南洋公司陷入困境 。南洋公司以为，项目停摆系因当局方未按合同提供合规建设用地造成，同使佝府方存在单方面调换建设内容、取缔主题设施、未落实水电基础设施、拖欠资金等多项严重违约行为，导致项目已经根基不存在运营盈利可能 。
为实时止损，2023年6月13日，南洋公司向酒泉城管局发送《关于酒泉市南山片区水环境综合整治工程PPP 项目终止提请函》，但未得到回复 。
另表一壁，酒泉市当局同样进退失据 。
澎湃新闻获得的一份酒泉市有关部门2023年6月26日给酒泉市当局的《关于协排解决酒泉市南山片区水环境综合整治工程PPP项目有关事项的请示》中，该请示函提到，南山项目社会本钱方升平洋建设集团有限公司向市当局发函，提出当前项目存在资金、地皮、供电、引水、建设内容调整等多项悬而未决的问题，若问题无法解决，项目将不再适合依照 PPP模式持续执行，要求终止 PPP合同 。
在请示函中，该部门同样提及了此前南山项主张PPP项目合同第6.2条第（2）款，并指出，从上述合同条款来看，项目用地报批属于前期工作领域，应由酒泉市当局组织执行 。
针对社会本钱方提出终止PPP合同并清场结算的要求，请示函中提出了两个解决规划：一是持续执行该PPP项目，那么预计必要资金约8256万元至10698万元 。二是提前终止该PPP项目 。但若是认定为当局方违约导致的终止，预计需支付社会本钱方49126万元 。
请示函称，提前终止该PPP项目将会造成财政无法接受的支出压力，甚至可能会新增当局隐性债务 。同时为了预防项目出现烂尾而造成财政资金重大损失，守护当局信誉及优良形象，建议优先思考持续执行该PPP项目 。
尔后，为了预防违约，本地当局极力推动项目持续推动 。
最为关键的土处所面，澎湃新闻看到的一份文件显示，酒泉市城管局以酒泉市国资委全资控股的酒泉市金衡投资有限公司名义，就“酒泉市南山景致名胜区提升刷新工程项目”（以下简称南山刷新项目）向酒泉市天然资源局申请了用地 。项目内容变为“综合提升南山片区水环境1922亩”，施工功夫是“2024年1月到2026年1月” 。
2024年10月15日，酒泉市天然资源局向酒泉市城管局划拨了选址涉及的多幅地块 。
2026年3月，酒泉市城管局在接受澎湃新闻采访时暗示，“该项目违规用地已实现整改并通过了上级有关部门复核” 。
南洋公司人士通知记者，“以金衡公司的名义解决地皮指标，市里并没有和我们通气，直到案件开庭审理时，我们才看到有关书面的批复资料 。期间，城管局已经给过我们一个解决规划，再给3500万元让公司将项目全数实现” 。
但南洋公司以为这个规划不现实，“园区生态绿化及整体景观遭到了严重粉碎，当局方又大幅调整了正本的项目设计规划和建设内容，戏水池、游泳池等主题经营性设施的关键设备被取缔，项目主题主营的公园门票收益预期直接断崖式下滑 。同时，项目运营所需的水、电等公用设施前提也迟迟没有落实，已建成的贸易街、水上乐园等底子无法投入运营” 。
南洋公司掌管人诠释路：“这一系列调整已经导致项目中标时的使用者付费基础发生底子性扭转，后续险些不成能产生任何运营收入 。给我们3500万元，就算能勉强实现工程，后面十几年的运营收益也齐全没有保险，这个项目已经彻底不具备PPP项主张前提了 。”
而酒泉市城管局则向澎湃新闻暗示：我市有关部门一向积极协助南洋公司解决各类行政审批事项 。因南洋公司一向未获得超审批领域的用地手续，该项目于2023年5月歇工，依法补办有关手续后，南洋公司以为未达预期收益，提出终止南山项目PPP合同 。
诉讼：一审判决驳回南洋公司全数要求
在穷尽沟通又始终无法达成一致后，南洋公司决定通过诉讼解除合同 。
2024年8月22日，南洋公司就解除《酒泉市南山片区水环境综合整治工程 PPP 项目合同》行政和谈一案向酒泉市中级人民法院（下称“酒泉中院”）提告状讼，被告为酒泉城管局、酒泉市人民当局（项目授权机关，现实执行机构）、第三人酒泉文旅 。
南洋公司在诉讼中要求，判令酒泉城管局和酒泉市当局赔偿企业的损失5.5亿元，并支付5000万元的违约金 。该主张凭据合同约定：因当局方违约导致合同终止的，需赔付项目公司现实损失及5000万元固定违约金 。南洋公司暂按已投入资金核算，损失及违约金计算主张约6亿元 。
酒泉中院于2024年11月立案，2025年1月以“酒泉市当局不是本案适格被告，本案不属于本院管辖”为由，将案件移送至酒泉市港北区人民法院审理 。随后，案件被告亦调换为酒泉城管局 。
案件移送后，法院要求南洋公司期限向酒泉市财政局提交财政评审资料 。南洋公司则以为，案件已经进入诉讼法式，项主张损失该当由法院委托的第三方司法鉴定机构来认定 。
2026年5月15日，港北区法院作出一审判决，驳回南洋公司全数诉讼要求 。
澎湃新闻把稳到，酒泉市城管局在庭审中辩称，南洋公司是案涉项目用地审批、建设工程规划许可的法定及约定责任主体，其拒不推广法定职责是主题违约本原 。作为凭据，其引用的是2023年11月由国度发展鼎新委、财政部印发的《关于规范执行当局和社会本钱合作新机造的领导定见》（国办函〔2023〕115号）第（十一）项“特许经营者应做深做实项目前期工作”，并指出：项目前期工作主题即蕴含项目业主单元萦绕行政许可事项获得合法审批 。
对于双方争议最大的地皮责任归属问题，判决书以为，“南洋公司在建设项目过程中应尽到审查地皮性质的使命，作为项目建设单元该当实时提出用地申请并在市城管局的协助下解决有关用地手续，在建设过程中犯法占用地皮进行建设导致被行政处罚进而歇工整改，自身亦存在肯定不对 。案涉项目建设过程中虽出现违法用地，但最终通过补办手续方式使得项目用地合法化，并未因而而导致合同主张无法实现，因而市城管局不组成内容性违约 。”
对于当驹飕面调整建设内容导致营收基础灭失的问题，判决书以为，“甲方对建设内容调整有单方面调整权，本案中的建设内容调整亦拥有合理正当性，且项目亦未进入运营阶段，是否内容影响收入尚未确定 。因而市城管局不组成内容性违约，亦不因而导致合同主张无法实现 。”
对于一审判决了局，南洋公司代理律师暗示，“判决书险些忽视了PPP合同和执行规划中关于地皮责任微风险由当局方承担的明确约定，齐全站在行政机关的态度上 。”
南洋公司暗示，无法接受该判决，将在近期提起上诉 。
破局：问题项目若何走出困境？
南山项主张困境能够说是一个有典型性的样本 。
其主题矛盾是，在地皮出让收入降落的布景下，部门处所当局难以推广PPP项目中确当局支出责任；而社会本钱则面对对金融机构的还本付息压力 。
2025年，财政部印发的《关于规范当局和社会本钱合作存量项目建设和运营的领导定见》提到，对于直至2024年底前还没有开工的项目，准则上不再采取PPP存量项目模式执行；确有必要开工的，可采取其他模式执行 。
对于在推动已运营项目安稳运行方面，领导定见强调，“依法履约按效付费”、“处所当局对已运营项目要按合同依法履约，将当局支出责任按划定纳入预算治理”、“激励支持社会本钱方、金融机构、当局方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目执行内容、合作期限、融资利率、收益指标等身分，共同降低项目运营成本” 。
具体来说，好比要“综合使用各类资源和政策工具”，对切合前提的在建项目，处所当局可两全使用专项债券、通常债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中确当局支出 。对已建成运营项目，处所当局可按要求铺排使用有关处所当局专项债券资金，有序处置社会本钱方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续运营 。
早在一年前的2024年，财政部披露化债规划，蕴含增长6万亿元处所当局债务限额置换存量隐性债务 。从2024年起头，陆续五年每年从新增处所当局专项债券中铺排8000亿元，补充当局性基金财力等 。
上述南洋公司的人也提到，“酒泉市当局有关人士曾说过，等专项资金到了再铺排，但什么时辰到、到几多、怎么铺排都没有规划” 。
一位央企的PPP项目治理者也通知记者，“中央政策层面对化债政策比力明确，但四处所当局还是会存在化债思路不明确，但对企衣反说，能想的法子只能是诉讼” 。
一位曾代理了多起PPP项目诉讼案件的资深律师暗示，“从实际看，社会本钱与处所当局的纠纷大部门还是要通过诉讼来解决，但操作过程中，立案难、审理难、执行难的问题都存在，甚至有的公司在本地还有其他项目，有些部门或者辅导会通过审计其他项目施压 。总的来说，对于企业，诉讼不定是最好的蹊径，又是没有法子的法子 。”
（新闻线索请联系 ppcj@thepaper.cn)
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